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房地产系列法律问题之配套公建的权属界定

Author：张治国高金鼎 | 2021.04.19

对于房地产开发企业，配套公建是一个既熟悉而又困扰的问题。一方面，根据相关法律、条例和国家标准，房地产开发企业需要在居住区内规划并建设配套公建，另一方面，由于相关规定内容模糊，配套公建的产权及利用在实践中存在极大争议，经常出现配套公建建设完毕后既没有相应的产权登记、又没有得到实际利用的情况，成为“空置公建”。

本文探讨了配套公建的界定、配套公建的产权归属与争议处理，以及配套法律法规的发展趋势等问题，以期为相关问题的处理提供借鉴。

一配套公建的界定（哪些建筑是配套公建？）

配套公建亦可表述为公建配套设施或配套公共服务设施，目前我国法律法规体系中并未对其有统一的定义，而在规范性文件层面，从建筑用途的角度考虑，以目的法和列举法的方式，对其进行归纳。

《城市居住区规划设计规范》（GB50180-2018）第2.0.9条规定：“配套设施是指对应居住区分级配套规划建设，并与居住人口规模或住宅建筑面积规模相匹配的生活服务设施；主要包括基层公共管理与公共服务设施、商业服务设施、市政公用设施、交通场站及社区服务设施、便民服务设施”。

《住宅建筑规范》（GB 50368-2005）4.2.1条规定：“配套公共服务设施（配套公建）应包括：教育、医疗卫生、文化、体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理等9类设施”。

上述规范涉及的配套公建用途范围广泛，涵盖了市政、教育、卫生、商业、社区服务等多个领域，最常见的有幼儿园、医院、物业用房、公厕、邮局、便利店等，不同类别中所包含的项目名称可以参考《城市居住区规划设计规范》（GB50180-2018）的附录B中规定的内容，具体如下：

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二配套公建的产权归属

我国现行法律框架内，配套公建的产权并非都有明确规定，主要的法律规定见于《民法典》的物权编及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，包括以下四种：

（一）建筑区划内的道路、绿地、其他公共场所、公用设施、物业服务用房

《民法典》第二百七十四条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”

从上述条文可知，配套公建中的物业服务用房属于业主共有，对照《城市居住区规划设计规范》（GB50180-2018）的附录B,物业服务用房属于“便民服务设施”类中的“物业管理与服务项目”。

（二）规划内车位、车库；占用公共场所车位

《民法典》第二百七十五条规定“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”

“规划用于停放汽车的车位、车库”对应了附录B中“社区服务设施”的第16、17项，即“非机动车停车场（库）”与“机动车停车场（库）”，该两项需要区分是否占用了业主共有的道路或者其他场地，如占用，则属于业主共有，如未占用则需要由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。

（三）公共管理与公共服务设施、市政公用设施

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定“除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：

（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；　　

（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。　　

建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。”

从上述规定我们可知，市政公用部分不属于业主共有，不能纳入《民法典》中规定的公共场所和公用设施。

对照《城市居住区规划设计规范》（GB50180-2018）的附录B，其中的“公共管理与公共服务设施”及“市政公用设施”不属于业主共有。

（四）附录B中的其他项目

除此之外，附录B中的其他项目权属缺乏相应的法律规定，因而属于业主共有的公共场所、公用设施具体范围尚不清晰，需要根据具体情况进一步研究讨论，甚至可能发生法律争议需司法裁判解决。

三产权不明配套公建的权属界定与争议处理

（一）法律争议

对于上述第二段所列举的三类产权较为明确的配套公建外，对于法律未明确规定的上述第四类项目，法律界对其产权归属存在争议。

支持产权归业主共有的认为，从字面上看，上述司法解释的第二项系兜底性规定，采用了排除法方式，即只要没有法定和明确约定所有权人的场所及设施均属于业主共有，这就意味着可能除市政公用部分外的其他配套公建均属于业主共有。

反对业主共有的则认为，在司法实践中，如业主起诉要求确认住宅小区的配套设施归业主共同所有，法院对于“配套设施的公摊面积均不由买受人承担、买受人也未支付对价”的情况倾向判定配套公建的所有权归开发商，即在没有规定也没有约定的情况下，如果没有证据证明配套公建的成本实际摊入了商品房建造成本，构成商品房对外销售价格的组成部分，则这部分配套公建不属于业主共有。

（二）法律分析

支持产权归业主共有的观点依据主要是《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第二项的“兜底性条款”，但是，上述观点遗漏了该条款“或者其他权利人所有”的规定解读，所谓“其他权利人”主要是“开发商”，而“开发商”是否有权主张争议公建的产权恰恰是争议焦点与难点，故该观点表达实则为避重就轻。

关于开发商是否有权主张公建产权，司法实践从公平原则角度考虑了出资与收益的对应关系，认为开发商作为公建的出资方应享有对应的产权。就该观点的法律障碍与依据分析如下：

1、法律障碍

根据《民法典》物权编的法律规定，不动产物权的设立采取“登记制”，因配套公建未能在不动产中心予以登记明确权属，故而导致开发商主张其产权人身份缺乏直接法律依据，因而尚存法律障碍。

2、法律依据

首先需要强调的是，虽然缺乏直接法律依据，但基于上述讨论，法律亦未直接否定开发商的产权人身份。

同时，开发商的产权身份亦有法律依据可以支持。从法律原则角度看，除公平原则外，更为具体的为“房地一体原则”，正如最高院在其（2020）最高法行申1125号裁定书中记载：“本院认为，房地一体转移是房地产交易的一般原则”。

根据上述原则，并结合《民法典》第三百五十二条、第三百五十六条、第三百五十七条规定，可以得出如下结论：

（1）根据第352条规定，如配套公建属于开发商在取得对应土地使用权后建设的，则依法享有其所有权；

（2）根据“房地一体原则”及第357条及356条规定，业主应取得专有物业所有权而获得相应部分土地使用权，但土地使用权范围并非当然包括公建对应土地使用权部分，因而也不当然取得公建共有权。

3、法律结论

基于上述可知，争议公建的权属问题并无法律的直接规定，而是取决于业主的“购买范围”，即业主的购房价格是否包括了“公建成本”，如果开发商已经在销售价格中体现了配套公建的建设成本，则配套公建的产权归属业主共有更为公平。如果不包括，则缺乏取得公建产权的法律依据。

上述价格范围认定的难点在于：如何判断“购房价格”与“公建成本”的关系？（尤其是在市场价格本身存在巨大的波动范围的情况下）。

鉴于成本与价格问题难以界定，故笔者认为，开发商以市场手段予以解决价格判断问题，在出售房屋时通过合同约定予以明确是符合法律规定的，且更能减少争议，但应在合同条款中尽到提示注意义务。

四有关配套公建权属规定的发展趋势

2020年9月9日，自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议作出答复，该答复第二条指出“关于全体业主共有的不动产登记问题。《物权法》《不动产登记暂行条例实施细则》对建筑物中全体业主共有部分办理不动产登记的要求、申请材料等进行了明确规定。按照“物权法定、权利设定和登记确权”的原则和程序，全体业主共有的不动产范围应当在建设工程规划中予以明确，在建设工程规划审批和实施时严格落实，避免开发商留有部分房产、出现产权模糊，在此基础上，依法开展登记，明确产权归属、定纷止争。”

从上述答复中可见，国家层面已经注意到配套公建的权属争议问题，并要求对权属进行明确，虽然其中并未指出哪些配套公建属于业主共有，但可以预见，将会有一系列规章甚至法规、法律出台，直接规定属于业主共有的配套公建的范围。

五结语

从当前的规范体系来看，除市政公用部分外的配套公建，是否归全体业主所有尚存争议，房地产开发商亦可在房屋买卖合同中通过明确约定产权的方式来排除业主共有的范围，明确产权，但这本身其实并非问题所在。

实质的问题所在有二：

其一，配套公建问题不透明不公开，进而影响了正常的市场化价格竞争。根据上述分析可知，配套公建的权属实际应与业主的购房价格相关，但开发商并未充分披露，购房者也并不知情，如此，造成了不同开发商各自制定销售策略和价格安排，造成了市场的不透明，进而对买房者甚至部分开发商（市场竞争角度）的不公平。

其二，配套公建问题不透明不公开，进而影响了房屋品质的提升，阻碍房产市场健康发展。建设配套公建的目的是为了提高小区生活品质，为小区居民的生活提供各种便利条件。但鉴于产权与价格关系的隐晦特点，开发商为提升价格竞争力，则会考虑降低生产成本即减少配套公建的建设，因此造成房产品质的竞争性下降。

综上所述，公建产权问题不只是法律问题，还是市场问题，简单的颁布关于权属的规定可能无法解决根本，无论是政府还是开发商，均应考虑房产市场的健康发展，从合同条款的规范性角度予以调整，更为适宜。

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