生态环境违法行为举报奖励之法律论析

Author：张涛 张良 | 2020.05.19

2020年4月22日，生态环境部印发《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》，即环办执法〔2020〕8号，该意见为我国实施生态环境违法行为举报奖励制度进行了明确规则设计。其中，核心规则建构为：“实施奖励的部门一般是作出行政处罚决定的生态环境部门，原则上以设区的市级生态环境部门为主。鼓励举报人依法实名举报，鼓励企业内部知情人员举报。举报人举报的事项应当客观真实，一般应有明确的举报对象和环境违法行为。经查证属实，对符合奖励条件的实名举报人，除本人明确拒绝接受奖励外，均应给予奖励。各地可结合本地实际和生态环境重点问题，明确规定实施奖励的环境违法行为类型，并根据所举报违法行为被发现的难易程度、违法行为对生态环境的危害程度、违法行为的社会影响范围等因素，设定不同档次的奖励标准。对于通过举报方式避免的重大生态环境违法行为发生、消除的重大生态环境安全隐患，或协助查处的重大生态环境违法犯罪案件等情形，可对举报人实施重奖。除物质奖励外，鼓励各地对举报人还可实施通报表扬、发放荣誉证书、授予荣誉称号等精神奖励。各地在实施举报奖励工作中，应进一步增强责任意识和保密意识，对举报人的个人信息要严格保密。对生态环境部门工作人员在举报受理和查处过程中推诿拖延、通风报信、玩忽职守、徇私舞弊，违规泄露举报人信息，以及违规透露线索给他人举报以获取奖励，挪用、侵吞举报奖励经费等违法违纪行为，应当依法追究责任。对举报人捏造、歪曲事实，恶意谎报或向被举报单位索要财物，严重扰乱举报奖励工作的，依法追究责任。”[1]

我国生态环境形势依然不容乐观，部分企业环境违法行为屡屡发生；部分地区还存在环境执法不到位，或行政干扰执法等情况，光靠行政和司法措施很难解决全部问题，因此，公众参与和监督尤为重要。[2]“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又是本身得以良好制定的法律。[3]通过《奖励意见》建构通过实施举报奖励制度，鼓励公众参与生态环境保护，是构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态环境保护社会共治大格局的重大举措。在生态环境领域，与规则有关的活动有两个：制定规则和发现规则。倘若适用法律不是将普遍规范适用于具体个案，而是在缺乏普遍规范的情况下做出司法裁决，制定法律和发现法律的区别就不复存在，法官既是立法者又是司法者，其作出的裁判属于非理性的裁判，因为影响裁决的不是普遍规范，而是特定案件中的具体因素，是在伦理、情感或政治基础上评价这些因素。[4]从法律演化的视角看，法律必然经历从不理性到理性或者从实质理性到形式理性的过程。已经实现理性化的法律制度必须是形式严谨的命题体系，法律推理和法律思维的过程是在固定的规则结构之内展开的。形式理性化的法律体系具备合理而完备的概念和范畴体系，拥有一套逻辑严谨的运算规则，经由这些运算规则对概念和范畴进行推理演绎，据此解决争议。[5]

一关于行政奖励

生态环境违法行为举报奖励本质上属行政奖励。行政奖励权和其他的行政权一样必须依法行使，严格以事实为根据、以法律为准绳的原则，不该奖的绝对不能奖，该奖的就必须奖，是当事人的权利，奖励是行政机关的义务，而不是恩赐，因此，行政奖励要确立依法奖励的原则，这是依法行政原则对于奖励权行使的基本要求。[6]同时，从私法角度分析，行政悬赏亦属于债权行为，这隐含了民法应在法律行为制度或者债法中对公务悬赏进行调整的结论。但这种结论并不意味着公务悬赏与私人悬赏具有完全的等同性，我们不能忘记公务悬赏所具有的国家治理这种本质特性，这将导致它在很大程度上不同于私人悬赏，因此，公务悬赏虽然是一种债权行为，但它又具有独特性，必须受到法律的特殊规范。[7]

在环境污染个案处理过程中，各种社会力量和利益集团之间的互动是十分生动的画面，并且这种互动在实际运作中逐渐形成某种协调机制。这些互动与其运行机制需要通过个案调查来加以分析。如公权力和机构往往强调环境保护，地方机构和与其关系密切的地方企业则因其实际的经济利益（环保设备及其运转将提高企业经营成本、减少地方政府税收）对污染治理不愿投入，地方环保机构受当地政府的约束有时难以有所作为，社区民众则因对污染危害缺乏知识和缺乏强有力的社区组织，对污染往往抗争不力，新闻机构（特别是不受地方政府制约的中央级新闻机构）在污染的“曝光”与对地方保护主义的揭露方面有时起着不可替代的作用，工会及其他组织也发挥着他们各自的作用。相关典型案例的调查分析向我们揭示，以当前的环境问题为切入点，我们生态环境违法行为举报奖励与群体参与，具有必要性和紧迫性。[8]

政府的行为必须具有合理性和正当性，要符合正义、公平、合理原则，才能符合实质法治的要求。行政方式由管制行政发展为福利行政，仅是一种简单化的概括，并非说现代行政的方式都是授益行政行为。管制性的行政方式仍然存在，只是比重下降而已。处罚、征收与强制等行政行为仍旧大量存在，为了保护行政相对人的权利和自由，不利行政行为仍然要遵循形式法治原则，行政机关应当严格遵守制定法，制定法是衡量行政行为合法性的唯一标准，[9]生态环境违法行为举报奖励既是形式法治之需，亦是实质法治之需。形式法治只寻求形式合法性，以符合实在法为限；实质法治则追问实质合法性，追问法律背后的道义原则。[10]

二举报奖励与环境权

环境权的主旨在于维系整个人类自然资源的有效存续，维护适宜人类居住的环境，并切实避免资源枯竭这一对人类生存发展最不安全甚至致命因素的出现。环境权的理念在于整个社会的整体利益和安全，侧重点在于社会利益。与自由权强调的个人选择及行为的自由不同，环境权在某种意义上是无法选择或者放弃的。环境权的保障及实现对国家的依赖程度远远大于传统自由权，甚至比兼具社会权和自由权双重属性但本质上属于社会权的受教育权。[11]在环境法上，大多数学者主张环境权具有请求权功能。国民对国家可以请求其保护良好环境的权利。不管公私之性质，国家和地方公共团体对于企业所造成的环境破坏所实施的共发型规制，或者为改善已经恶化的环境所采取的积极性措施，都是基于国家的环境保护义务。[12]环境权的请求权功能在逻辑上介于防御权功能与受益权功能之间，具有功能结构上的不可或缺性。防御权功能与受益权功能并没有穷尽基本权利的所有权利功能，而只是较为典型的两项。[13]

环境权系一项以环境要素为权利对象、以环境利益为权利客体、以享用良好环境为主要内容的，具有人格面向的非财产性权利。环境权本身既非人格权亦非财产权，而是一项需要综合运用公法和私法、实体法和程序法进行系统保护的独立、新型的环境享用权。环境权与资源权、排污权的权利对象都是自然要素，但三者的权利客体各异，分别指向环境支持功能、资源供给功能和环境纳污功能。资源权、排污权属于广义财产权的范畴,在价值取向上同环境权截然相反；自然保护地役权具有民事权利和行政权力的双重属性，属于保护自然的权利。被称为程序性环境权的环境知情权和环境参与权，亦非环境权，而属于保护和实现环境权的派生性权利。生态环境损害赔偿诉讼在本质上属于责令赔偿生态环境损害之行政命令的司法执行诉讼，尽管同自然资源损害赔偿诉讼一样，也具有环境权益保护的重要作用，但二者均不属于环境权诉讼的范畴。[14]

从法律规范角度，行政法上的请求权包括几种方式，即法律法规规定的公法请求权（包括法律法规直接规定公民或法人的请求权和法律法规通过义务或职责条款间接赋予公民或法人的请求权），基于公法合同的请求权，行政承诺确认的请求权，类推适用民法相关规定的公法请求权，以及从宪法基本权推导出的请求权。[15]在权利属性上，环境权属于社会权，社会权在权利内涵及实现方式上的主要特征就是依赖国家社会政策的实施及经济社会发展水平。[16]

价值判断较之事实判断在实现环境权的社会整合功能方面有着更为重要和深远的意义。[17]在此基础，生态环境违法行为举报奖励为环境权重要组成部分，在环境价值判断方面，具有深刻意义。在决定如何对一个特定的行为作出反应时，原则要求考量特定因素，并不指向具体的法律后果。为了决定其法律后果，必须综合考虑适用于该案件的多个原则。原则的适用必须考虑到其他相冲突的原则才能决定其实现程度，这就是和“涵摄”相对应的“衡量”。“衡量”是原则的特定属性，这一属性允许在相互冲突的原则中进行协调。[18]

三余论

在一定意义上，法律规则最终是由某一类型的规范组成的、以授权链条和效力等级联结起来的阶层体系，其调整着自身规范的生产。法律体系是由法律规则和法律原则这两种具有逻辑差别的规范构成的双重体系，除了以效力为链条的法律规则的阶层体系外，还有其背后以内容蕴含为联结方式的原则体系，后者属于客观价值秩序或柔性价值体系。[19]环保法旨在探寻和说明基于各种动机的规范性法律内涵，核心是寻找法所表达出的实质法理念，而不惟仅包含法律认识论、方法论和逻辑学等法的形式。作为“实在法的哲学”，一般法学说的标识在于“从实在法的立场出发对基本法学说的批判性和分析性研究倾向”。

“解决人民群众身边的突出生态环境问题，建立并组织实施好生态环境违法行为举报奖励制度，充分发挥举报奖励的带动和示范作用”。[20]经济离不开资源利用，但不能将资源利用等同于经济。经济是物质生产和再生产的活动，经济活动包括生产、流通和消费等多个环节，但就内容而言，主要是资源的配置和资源配置之后的利用，其中资源的配置更为根本，决定生产什么、如何生产、为谁生产的问题。资源的配置模式有多种，但是具体物质资源的使用价值是一样的，不受资源配置模式的影响。[21]形式理性在一定意义上会提供法律秩序的稳定和可预期，保障制度内部的个人与群体拥有相对的最大自由度，并使他们得到越来越多的机会去预测自身行为的法律后果。法律形式主义使得法律制度能够像一部具有技术理性的机器那样运转。[22]生态环境违法行为举报奖励制度，其深层次启示可能在于，可以在这门学科中“发现新建这样一种教学大厦的范式，它可以将法律科学所有部分的概念和原则联合起来，并被用来构造从法学专门学科到作为广泛核心科学之哲学的桥梁”。[23]