环境民事公益诉讼调解制度研究——以生态环境损害赔偿民事诉讼系列案为例

Author：岳丽萍 程娟娟 | 2020.05.11

环境公益诉讼是在维护社会整体利益的前提下，解决社会与个体的利益冲突的诉讼制度，其诉讼价值具有社会性。调解是指在法院审判人员的主持下，各方当事人就彼此之间的民事权益争议自愿、平等地进行协商，相互谅解，达成协议，以解决纠纷的诉讼活动。原告享有诉权，说明原告对起诉标的具有直接利害关系，原告的诉权是适用调解的前提。原告因获得公众让渡的权利而享有一定的处分权，当然有权与被告达成调解协议。环境公益诉讼在法院主持下进行调解，以不损害社会公共利益为前提，充分尊重当事人的意愿，调解结果应符合社会大众的整体利益。这不仅有法学理论支撑，而且体现社会价值内涵，是一种值得提倡的纠纷解决方式。调解的真正逻辑——自愿通过妥协解决分歧、无需确定法律上的是与非——在那些不涉及明确的是非问题和过错问题的事实情形的案件中运作得最有效，因为这些案件中的原告最有可能满足于折衷的解决方案。环境公益诉讼调解的价值和社会需求主要在于现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化纠纷解决方式，需要有更多的选择权。从调解的价值来看，不容否认的是，调解确实具有其他纠纷解决方式包括裁判无法替代的独特的优势，这正像其他纠纷解决方式如仲裁、裁判也各自具有别的方式所无法替代的独特的优势一样。然而，这并不意味着，在多元纠纷解决机制中，调解具有居于其他纠纷解决方式之上的价值优先性，也并不意味着，在整个诉讼制度中，调解具有居于裁判之上的价值优先性。法院引导、支持 ADR 并在诉讼程序上与之衔接和互动，从而形成了民事诉讼制度与 ADR 各自的功能分化。因此，这并不意味着法院的民事审判庭越俎代庖，变成 ADR 的调解中心。如果发生这样的结果，那就是民事诉讼制度的错位和越位。

一国外环境民事公益诉讼调解

环境公益诉讼发源于境外国家和地区，有些国家和地区将其视作行政诉讼而非民事诉讼，行政诉讼一般不适用调解制度，但一些国家和地区在环境民事公益诉讼中可适用调解制度，譬如，美国环境保护署诉Willamette公司案。美国佛蒙特环境法院超过五分之一以上案件以调解结束。环境ADR(Alternative Dispute Resolution)具有诉讼经济性、程序选择自主性等优势，近几年也开始被引入我国法律制度中。

二我国环境民事公益诉讼调解

我国于2012年通过的《民事诉讼法》，首次通过法律条文方式将公益诉讼制度固定下来，但环境民事公益诉讼的调解制度于2015年1月7日通过最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）方开始建立，2015年2月4日生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（法释〔2015〕5号）亦明确规定，公益诉讼案件可以适用调解制度。此后，2016年1月6日实施的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和2016年3月1日实施的《最高人民法院关于印发<人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法>的通知》（法发〔2016〕6号）均对公益诉讼中调解制度的适用作出了规定。以上法律法规等文件所涉条款，构架起了我国环境民事公益诉讼的调解制度的基本框架。至此，我国民事公益诉讼调解制度确立了如下内容：第一，环境民事公益诉讼案件适用调解制度；第二，审判机关应当将调解协议予以公告，公告日期不得少于三十日；第三，公告期满后，审判机关予以审查是否违反社会公共利益，审查通过则出具调解书，否则继续审理。

附：环境民事公益诉讼调解制度的法律规定

三环境民事公益诉讼调解司法实践

为深入分析我国环境民事公益诉讼调解制度在实践中的应用情况，笔者检索了近几年环境公益民事诉讼中以调解结束的司法判例，对如下具有代表性的判例就双方的调解内容及方式进行梳理，分析环境民事公益诉讼调解制度中的热点问题。

【江苏南京市鼓楼区人民检察院诉南京胜科水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案】

2018年9月，江苏南京市鼓楼区人民检察院向南京市玄武区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。南京市玄武区人民法院于2019年5月17日作出刑事判决，以被告单位胜科水务公司犯污染环境罪，判处罚金人民币5000万元。被告单位胜科水务公司不服一审判决，上诉至南京市中级人民法院，南京市中级人民法院于2019年10月15日裁定驳回上诉，维持原判。2019年5月7日，法院向检察机关转达胜科水务公司提出民事公益诉讼案件的调解申请，其控股股东胜科（中国）投资有限公司出具担保函。公益诉讼起诉人综合考虑实际情况，寻求保护公益“最优解”，同意调解意见。创造性同意增加第三人胜科中国作为赔偿义务人，采取“现金赔偿+替代性修复”方式，经35轮50余次磋商，科学确定4.7亿总额的调解方案。2020年2月7日，该调解书生效。

该案系2020年4月30日由中国法学会案例法学研究会、中国政法大学诉讼法学研究院、最高人民法院环资庭、最高人民检察院第八检察厅、最高人民法院司法案例研究院、《法治周末》报社联合主办的第九届中国十大公益诉讼案件之一，入选的十大公益诉讼均系人民法院2019年审结、在社会上产生广泛影响并具有重大法治意义的公益诉讼案件。我团队就此案参与部分代理工作。

针对该案赔偿义务人无力支付赔偿款之情形，考虑到被告的经济状况、赔偿能力、修复效果等因素，该案法院接受案外人提供担保，增加义务承担方并写入调解协议。本案中刑事附带民事公益诉讼被告接受检察机关提出的和解方案，在不损害社会公共利益的前提下完成，具有良好的示范和典型意义。

【贵阳市生态环境局诉贵州省六盘水双元铝业有限责任公司、阮正华、田锦芳生态环境损害赔偿诉讼案】

审理过程中，贵阳市中级人民法院多次主持调解，双方达成如下调解协议：第一项，涉及边寨违法倾倒场地的危险废物处置费用、送检化验费用、鉴定费用、场地生态修复费用及后期跟踪监测费用由三被告承担。第二项，涉及修文县龙场镇营关村废弃洗煤厂的危险废物处置费用、送检化验费用、鉴定费用、场地生态修复费用、后期跟踪监测费用由三被告承担。第三项，由赔偿权利人的代表贵阳市生态环境局于2019年6月1日前牵头组织启动案涉两宗被污染地块后期修复及监测等工作。三被告按协议约定支付相应款项后，应于支付之日起十日内将相关单据提供给法院。贵阳市中级人民法院对调解协议进行公告，公告期内未收到异议。

该案系最高人民法院于2019年6月5日发布的《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例》五大典型案例之一，人民法院在审理过程中秉承以生态环境修复为中心的损害救济理念，在调解书中明确了被污染地块修复的主要负责人、启动时限等内容，为生态环境修复工作实施到位进行保障。本案的亮点在于，由于生态环境修复具有延时性，法院在调解书中明确将法院作为后期修复工作的监督人，要求三被告及时向法院报送相关履行单据。该案最大限度保障生态修复目标的实现，对于生态环境损害赔偿纠纷的类案具有示范意义。

【中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉河北大光明实业集团嘉晶玻璃有限公司大气污染责任纠纷一审案】

该案系河北省第一例关于大气污染的环境公益民事公益诉讼。审理过程中，经法院主持调解，双方达成如下调解协议：第一项，原告认可被告于诉讼中停止环境污染行为；第二项，被告自愿分期支付用于环境治理和环境改善公益活动等费用172.74万元，原告对上述费用的管理和使用有监督权；第三项，被告投资3000万元人民币用于改造、新建脱硫脱硝除尘设备，设备建成竣工后应经相关部门验收合格，原告需实地考察确认；第四项与第六项，被告承担本案相关诉讼费用；第五项，被告于调解书生效三十日内在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉。

该案调解协议规定了赔礼道歉、损害赔偿、改造生产方式、原告监督等内容。此后，法院于2018年5月21日将民事起诉状、调解协议在法院公告栏、人民法院报、牛城晚报上进行了为期三十日的公告。

【中华环境保护基金会诉北京张裕爱斐堡国际酒庄有限公司大气污染责任纠纷一审案】

该案经法院主持调解，双方达成如下调解协议：第一项，被告表示歉意并承担企业的社会责任；第二项，被告停止污染环境之行为；第三项，被告承诺通过植树的方式对造成的周边大气环境损害进行替代性修复，费用不低于鉴定机构评估的修复费用。并附具体修复方案。第四项，如若被告未能在第三项限定的期限内完成种植（含补植）工作，每逾期一日，应向中华环境保护基金会支付违约金500元。中华环境保护基金会必须将其收取的上述违约金用于公益事业。第五项，被告承担相关诉讼费用。第六项为中华环境保护基金会可以以适当方式监督被告对调解协议第一、二、三项的实施与执行。

值得一提的是，被告将在前述树木处悬挂标注“中华环境保护基金会公益林”及“北京市第四中级人民法院环境公益诉讼保护林”字样的标牌，并注明该林系法院调解建立的环保公益林。该行为有助于宣传公益诉讼调解制度并对被告之行为进行舆论监督。此后，法院于2016年5月28日将民事起诉状、于2017年7月6日将调解协议在人民法院报上分别进行了为期30日的公告，并出具调解书。

除此以外，还有诸多环境公益民事诉讼判例以调解结案，譬如中华环境保护基金会与安徽淮化集团有限公司大气污染责任纠纷一审（案号：（2016）皖04民初135号）、中华环境保护基金会与中国石油天然气股份有限公司大连石化分公司案、中国石油天然气股份有限公司大气污染责任纠纷案（案号：（2016）辽02民初267号）和中华环境保护基金会与中国石化集团南京化学工业有限公司案（案号：（2016）苏01民初2048号）。调解制度在环境公益民事诉讼中虽不如一般民事诉讼制度应用广泛，但也形成了大致的框架，在符合前述三条调解制度规定内容的情况下，调解双方大致围绕赔礼道歉、停止污染、损害赔偿、恢复方案、相关费用承担等内容展开讨论并达成共识。

四余论

本文所列是经人民法院调解结案的环境公益诉讼系列案件，该系列案件多为因生态环境损害而产生。建立环境民事公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度，其意义在于体现环境资源生态功能价值。为尽快启动生态环境修复工作，引入环境ADR制度，推进审判机构积极探索多元化的纠纷解决方案，不仅可以提高生态环境损害赔偿纠纷的解决效率，更可以维护亟待修复的生态环境损害。因为生态环境损害赔偿纠纷案件的损害恢复结果具有较强的延迟性，环境修复工作甚至长达几年，若想得到理想的执行结果，人民法院在主持调解的基础上，建议双方于调解协议中约定未来履行面临问题的解决方式，譬如，修复工作的验收、监督、资金管理等工作，更有利于维护生态环境，实现调解方式在环境公益民事诉讼中独特的优越性。环境民事公益诉讼调解时，侵权的事实应该是清楚的，但污染程度、范围、修复方案、修复费用等不一定很清楚，为避免质疑或损害社会公共利益，根据案情请专家出具意见供调解参考是很好的方式。 

环境公益诉讼调解制度依然为新生事物，既迫切需要解决环境污染导致公共利益受损的问题，又面临既存观念、制度的重重束缚，可谓举步维艰。其中无法避免的问题是，对于违反公共利益的判断标准，尚未见较为一致的实践观点，该项规定看似规定仔细，实则适用空间较大、操作较难，对于审判法官来说，某一调解协议内容是否违反公共利益审查标准难以统一，且如若公示期间经公众反映，该调解协议确存在违反公共利益之可能，法院可否再次主持调解工作抑或径行裁判，该点或成为该制度在实践中未来值得关注之问题。我们期待环境民事诉讼调解制度更好地发挥其作用，亦期待环境公益诉讼制度日趋完善，更期待人与自然和谐发展。