大气污染赔偿案件若干问题

Author：杨荣宽 | 2020.04.07

经济发展与环境保护之间存在着永恒的对立关系，使得环境问题处理涉及广泛的利益冲突，在法律制度安排上往往必须进行利益衡量或轻重缓急次序的排定，而难以完全考量某一种利益并作绝对式的推进。[1]如果从更广义社会连带学说出发，事实上国家中每一个人彼此之间均有一定程度的连带关系，此连带关系透过国家制度予以“链结”，在此“链结关系”下，偶有遭到无可避免的损害，由于关系错综盘结，难以追究损害之肇事责任，亦难以用“特别牺牲”予以涵摄，故应透过损失补偿制度加以弥补这一类型损失。[2]

我国《大气污染防治法》（2018修正）第2条明确规定“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”。排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。[3]

一相关司法典型判例

近年来，司法实践对大气污染案件进行了重点关注，在大气污染证据认定、鉴定结论等方面积累充分经验，尤其在损害赔偿方面进行积极探索。在中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司大气环境污染责任纠纷公益诉讼一案中，原告中华环保联合会委托环境保护部环境规划院进行鉴定评估，相关鉴定评估报告虽系单方委托相应机构作出，但评估机构具有法定资质，评估事项与待证事实有关，评估依据均已经过原、被告双方的质证，具备证据的真实性、客观性、关联性，且被告振华公司未举出相反证据推翻该鉴定评估报告，法院认为该报告可以作为认定事实的依据。德州中院利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据。按照规定，被告振华公司所在的环境空气二类区生态损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，法院认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额，即2198.36万元。[4]

北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司在从事钢结构制造过程中，喷漆工艺未在密闭空间中进行，喷漆场地未安装废气污染防治设施，喷漆产生的挥发性有机物废气未经处理、直接外排，对周围大气环境造成污染引发案件。“多彩”公司在生产加工钢结构的过程中确实存在喷漆废气未经处理、直接外排大气环境的事实，经过鉴定，超标排放的挥发性有机物废气会影响周边居民的生活环境和身体健康，同时增加了大气环境污染治理成本的投入。北京四中院判决被告在证明采取有效环境保护措施、继续生产符合环境保护标准之前，禁止涉案生产基地从事涉及喷漆、焊接等产生漆雾和有机废气的钢结构加工生产行为，赔偿因钢结构喷漆加工生产行为造成的生态环境损害894880元，在一家省级以上媒体公开向社会赔礼道歉，并承担本案鉴定费33000元。[5]

在中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染损害赔偿一案中，即河北省高级人民法院（2018）冀民终758号案，污染者主动改进环保设施，有效降低环境风险的，人民法院可以综合考虑超标排污行为的违法性、过错程度、治理污染设施的运行成本以及防污采取的有效措施等因素，适当减轻污染者的赔偿责任。法院委托环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心对方圆公司因排放大气污染物对环境造成的损害数额及采取替代修复措施修复被污染的大气环境所需费用进行鉴定，起止日期为2015年10月28日（行政处罚认定损害发生日）至2016年6月15日（环保达标日）。鉴定机构作出的《方圆公司大气污染物超标排放环境损害鉴定意见》，按照虚拟成本法计算方圆公司在鉴定时间段内向大气超标排放颗粒物总量约为2.06t，二氧化硫超标排放总量约为33.45t，氮氧化物超标排放总量约为75.33t，方圆公司所在秦皇岛地区为空气功能区Ⅱ类。按照规定，环境空气Ⅱ类区生态损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，鉴定报告中取3倍计算对大气环境造成损害数额分别约为0.74万元、27.10万元和127.12万元，共计154.96万元。关于生态环境修复费用，法院结合污染环境、破坏生态的范围和程度、防止污染设备的运行成本、污染企业因侵权行为所得的利益以及过错程度等因素予以合理确定。该案中，方圆公司于2015年2月与无锡市格瑞环保科技有限公司签订《玻璃窑炉脱硝脱硫除尘总承包合同》，对其四座窑炉配备的环保设施进行升级改造，合同总金额3617万元，体现了企业防污整改的守法意识。方圆公司在环保设施升级改造过程中出现超标排污行为，虽然行为具有违法性，但在超标排污受到行政处罚后，方圆公司积极缴纳行政罚款共计1280余万元，其超标排污行为受到行政制裁。在提起本案公益诉讼后，方圆公司加快了环保设施的升级改造，并在环保设施验收合格后，再次投资1965万元建造一套备用排污设备。人民法院综合考虑方圆公司在企业生产过程中超标排污行为的违法性、过错程度、治理污染的运行成本以及防污采取的积极措施等因素，对于方圆公司在一审鉴定环境损害时间段之前的超标排污造成的损害予以折抵，维持一审法院依据鉴定意见判决环境损害赔偿及修复费用的数额。

二环境污染举证及赔偿原则

《环境保护法》第1条、第4条规定了保护环境、防止污染，促进经济可持续发展的立法目的，体现了保护与发展并重原则。环境公益诉讼在强调环境损害救济的同时，亦应兼顾预防原则。同时第5条规定的“保护优先，预防为主”的立法意图，以及环境民事公益诉讼风险预防功能，具有良好的社会导向作用。

两大法系在环境侵权因果关系证明标准方面呈现高度趋同化，要求受害人承担初步的证明责任即可推定因果关系成立，只是大陆法系采取的是法官心证这一主观标准，而英美法将其客观化为相对危险度。但是，这种降低举证难度的做法与举证责任倒置有着本质区别：举证责任倒置实际上是从法律上对当事人的举证责任进行初始配置，行为责任与说服责任均由法律进行重新规定；而降低举证难度方法则并未改变诉讼当事人的行为责任与结果责任，而只是降低了说服责任。由于同一事实的证明责任只能由一方承担，上述两种路径的差别为：依因果关系推定，证明责任仍在受害人，若受害人举证不能达到法律规定的盖然性要求，则视为因果关系不成立；依举证责任倒置，因果举证责任被配置给加害人，受害人是否对因果关系进行举证是为其权利而非义务。前者仍然符合“谁主张谁举证”的一般原则，后者则是对该原则的背反和矫正，属于“我主张你举证”。从适用效果看，举证责任倒置属于立法者的推定，受害人无需再承担因果关系证明责任，加害人对因果关系的证明是无条件的，法官并无自由裁量的幅度；而因果关系推定则属于司法者的推定，需经历“受害人举证满足某种盖然性—推定因果关系成立—加害人反证”三个阶段，法官对于是否满足盖然性要求拥有自由心证空间，也因此才有疫学因果说等各种推定手段存在的可能。尽管在某些情形下二者的法律效果相同，但一个是受害人满足其举证责任的后果，另一个是加害人未能完成其举证责任的结果，二者其实有着本质差别。[6]

如何在整体利益最大化的前提下合理分担损失已成为当今侵权赔偿制度的主流问题，在一定情况下基于公共利益的考量，某些个体的受损对于社会整体而言可能是一种必须。正如有学者所说的“很多公共风险，无论他们有多么危险，事实上比所要消除这种风险更为安全或者有益，那么就要竭力对其成本最小化”[7]这一观点在环境污染领域表现得尤为明显。当环境污染如同影子一般常伴工业文明左右时，合规排污正如同是在经济发展与环境保护的跷跷板上所寻求的平衡支点。因此，此时如一味追究合规企业的侵权责任就显得过于苛刻。“试图让合规行为对其行为所造成的损害承担侵权责任，显然是混淆了私人风险和公共风险的界限，这样做并不会减少风险，相反，却可能会增加事故，导致社会福利的损失。”[8]衡平补偿的概念在风险社会逐渐扩张，具体是指因特殊事故或特别状态，某些特定人无可避免地成为受害者，国家基于社会正义的理性，对遭受到特别人为或制度性灾难的人，予以补偿。[9]

三关于大气污染中政府制订标准

侵权法适于处理私人风险，而政府规制更适于处理公共风险。[10]在大气污染环境侵权领域，行政规则所制定的标准往往只是行政机关基于整体控制而确定的最低标准，违反标准将可能招致行政处罚，而遵守标准则只是代表具备了底线的注意义务。对于排污者而言，合规排污只是万里长征第一步，在此基础上依然要设法减少污染物所可能造成的损害后果。也即，此类技术标准规定的只是一个具有“可接受性”的而非“安全”的阈值，它所给予的是一个一般性的控制，它不可能也无法去把握和斟酌每个侵权个案所涉及的个别因素，因此它对于个案正义是无能为力的。[11]

污染物排放标准的主要功能并不在于界定污染而是在于环境管制，行政主管部门根据排放者排放的污染物是否达到污染物排放标准的要求来决定是否需要对排放者进行处罚。环境质量标准的法律效力表现出两面性：在存在限值合法合理的环境质量标准的前提下，当环境质量达标时，法院一般应当承认合规抗辩的效力，而当环境质量超标时，却不能仅以此为由判定侵权行为与损害结果之间存在因果关系，环境质量超标只是进入法律因果关系判断的门槛之一。由于作为环境管制手段的污染物排放标准仅具有公法效力，其在侵权法上的效力是法官(立法)和学者的一种误解，澄清环境质量标准在侵权法上的效力问题就显得尤为重要与迫切。[12]就违法性要件而言，被侵害的利益与管制规范的违反之间并不当然存在对应关系；就过错而言，管制规范所确立的义务并非社会生活上的注意义务——侵权行为法意义上的注意义务；只是“考虑到在多数情况下管制规范的违反与侵权行为法上的权利侵害或者注意义务的违反之间发生重合”，所以，“只要存在管制规范的违反,那么就可以大致推定违法性要件乃至过错要件的充足”。反过来，也可以说，如果能证明加害行为符合规范要求，就可初步推定（可被更有力的证据推翻）一般侵权责任的违法性要件甚至过错要件并不成立。[13]

污染标准对行政裁量权运作，在一定意义上亦形成了自我拘束，与此同时，通过行政机关采取的一系列后续确保标准实效性的手段，从而间接地为义务主体规定了责任义务，对私权产生了外部法律效果。[14]

四初步结论

大气污染赔偿案件研究具有现实必要性和紧迫性。我国各地空气质量形势依旧严峻，环保部发布的《大气污染防治行动计划》实施情况中期评估报告指出：仍需要大力度释放能源结构调整的污染削减潜力,并构建精准化治霾体系,提升重污染天气应对能力。[15]在环境保护方面存在着行政规制和经济调节这两种基本的思路，而缓和规制、加强经济杠杆作用是近年来以及今后发展的总趋势；在考虑法律的作用的时候，应该把这一核心反映的有关的制度设计进去。从法律的角度来看，经济调节方式主要有三种：环境使用权、环境税以及排放配额。这三种方式以及与此相关的一系列的灵活机制，是关键的制度化的支点。[16]而司法实践中，关于大气污染案件损害赔偿责任、举证责任等仍需要更多判例样本进行深入研究。