对外国人永久居留管理条例的一些建议

Author：冯丹阳 | 2020.03.26

近日，司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》向社会公开征集意见。笔者才疏学浅，仅望能在我国立法这件事上获得一份参与，并理性的贡献一点粗浅的想法。

全球各个国家对杰出人才的渴求事实上是对“世界人才资源”的抢夺，笔者认为关于这部管理条例“宽”与“严”的设置标准应当侧重体现硬核、稀缺性杰出人才的引进与其他类外国人永居权的获得的区别方面。据此，在下文笔者也将就此观点结合具体条文分析，并对“硬核、稀缺性杰出人才”的释义与应用进行阐述。

第十一条 外国人为中国经济社会发展作出突出贡献，属于下列情形之一的，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，可以申请永久居留资格：

（一）为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献；

（二）在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献；

首先，上述条款的“突出贡献”标准缺乏衡量标准。如难以设置统一衡量标准应当立法从严，不能仅为政府部门推荐，建议还应当由申请人作出贡献所处领域的权威专业机构组成专家组进行评定审核。第二，我国引进的重点人才应当集中在数学、物理、生物化学、医学、制药、材料、建筑等急待发展的重点行业人才，我国并不缺乏热心公益事业的人，因此该项不应纳入我国优先引进的人才范畴之内。

第十三条 因国家经济社会发展需要引进的外国人，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：

（一）国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才；

（二）国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员；

（三）、引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。

（四）根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。

前款所列推荐单位和个人应当出具真实、可靠的推荐函件，对引进事由及推荐对象相关资质的真实性负责。

一方面，对于每年“国家重点发展行业、区域、重点建设的高校、科研机构”范围应当明确。另一方面，上述条款均是通过推荐渠道获得申请资格的方式。中国从古至今系“人情社会”，应设法防止推荐这一手段演变为“找关系、买推荐”的隐患。对于推荐单位和个人对推荐对象相关资质实行责任制的认定及处罚标准尚未建立。同时，针对国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门、国家重点建设的高等学校、科研机构、高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业等推荐主体资质、推荐质量、数量设置标准。同时推荐这一方式不应被单独使用，应当与其他条件并行存在（如对推荐对象的技术能力、行业工作经验、科研成果等仍需要达到一定标准），同时满足若干条件方可取得申请资格，并在资格审核阶段严格把控，严格筛选，以此避免推荐的不客观性。建议在该条最后另行设置破格推荐申请条款，由中央指定的同行业专门机构进行审批，以免遗漏个别天才式人物的发掘引进。

第十五条 外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：（一）具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年；（二）在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍；（三）在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；（四）在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。

对博士、硕士学位授予的高校应当进行严格限定。例如该专业领域排名前多少位的国际知名高校所授予的博士学历可以申请永居权。除此之外，笔者主张对于依靠工作年限和工资年收入获取永居权的政策规定应当总体适度收紧。现行规定的最低标准过于宽松，我国三四线城市城市地区平均工资的三倍也仅仅是10万-20万即可达到。而在北京一个外教工资即可依靠母语优势轻松超过年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。本条款在没有其他衡量因素的加持下极可能形成非稀缺非精英非高级技术人才的大量涌入，其中不乏滥竽充数之辈，外加其配偶、父母、子女，人数更是成倍增长，不仅加大社会就业竞争强度，也违背引进硬核性杰出人才的初衷。

第十六条 外国人按照外商投资法律的规定，以自然人身份或者作为控股股东的企业投资，属于下列情形之一，且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：

（一）在中国境内投资折合人民币一千万以上；

（二）在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的；

（三）在中国境内设立高新技术企业、创新型企业，效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。

前款第二项规定的具体标准由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。

上述通过投资方式申请获得永居的方式，新条例更加注重了高新技术企业、创新型企业的引进，在投资金额设置方面也进行了适度放宽。该政策本质在于提高国内经济发展，拉动就业，根据我国自身国情，现有有关投资年限以及投资稳定性的规定相对宽松，对外商在中国投资实际缴付的注册资本金并针对申请者的投资创造了几个就业岗位诸如此类的标准应当进一步进行细化，对投资结果进行一段时间的跟踪，使外资投资真正可以助力经济发展，创造更多就业机会。切莫让该条款的漏洞成为权贵人士巧移民的好手段，让外资促经济成为一纸空谈。

第十七条 外国人有家庭团聚需要，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：

（一）配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所；

（二）未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母；

（三）年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。

第十八条 外国人符合本条例第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条规定条件，申请永久居留资格的，其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。

就本条款来看，虽然此次意见稿第十八条对于优秀人才配偶、子女的永久居留资格的获取给了更加优惠的政策，无需受到居留年限和其他条件的限制。但仍本条存在如下几个问题：首先，除第十八条的杰出外国人的配偶、子女可以享受同时申请永居资格以外，其他通过工作、长久居住等方式获得永居资格的配偶结婚五年就可以申请永居资格，时间太短建议延长。对比北京市投靠落户政策：申请人年满45周岁，且结婚满10年，被投靠人系本市非农业户口。外国人在北京、上海等一线城市获得永居难道要比本国人落户还要容易？时间条件设置过短，也为利用与在中国境内的中国公民或者永久居留的外国人通过假结婚的方式获取永居资格创造了更多可能。类似情况在欧美国家屡见不鲜，我们应当吸取经验教训，尽可能规避法律漏洞。据此，该条款时间设置应当适当延长，并且依据第十七条第一款规定获得永居资格的配偶一方，在其离婚后，其永居资格也应当予以撤销。

其次“有稳定生活保障和住所”应当如何定义没有明确。在中国的传统文化中，要买房才算有稳定的住所，而外国很多并无这样的传统，加之中国的高房价，难道要外国人卖掉老家的祖宅来中国买房生活吗。这显然并不现实，因此，将有稳定生活住所单一定义为“买房”肯定是不合理的，而租房的加入显然有了更多选择，但对于出租居住时间进行限定是很有必要的。其次，对于“有稳定生活保障”是否定义为“有稳定工资收入”？而对于六十周岁以上的在中国境内永久居留的外国籍直系亲属有稳定的生活保障又该如何定义？这些问题都尚未明确。

第十九条 外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格。

该条款可以理解为兜底条款，但对于正当理由是否符合申请资格应当设立省级以上的审批部门进行批复。

第二十一条 县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托，受理外国人永久居留资格的申请。

相比2003年国务院批准实行的《外国人在中国永久居留审批管理办法》，此次将永居申请和受理的权利层级由市级下放到县级以上（“县级以上”包括县级），此举虽使申请审批更加灵活高效，但笔者认为：部分地区县级机构对于杰出人才的专业性、杰出性缺乏审查能力。况且“外交无小事”，此类事件的办理还是应集中到市级以上进行审查更加规范严谨，一定程度上降低材料造假，人为操作的风险。

第二十六条 外国人有下列情形之一的，国家移民管理部门应当作出不予批准永久居留的决定：（一）不符合申请条件或者未按照规定提供申请材料；（二）患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病；（三）可能危害中国国家安全和利益、破坏社会公共秩序；（四）在申请过程中弄虚作假；（五）不能保障在中国境内生活所需费用；（六）不适宜在中国境内永久居留的其他情形。

建议在该条不予批准的情形中以及第三十一条规定的取消永居资格的情形中均加入“违反公序良俗的”以及“境内外有犯罪记录的”情形。

第三十三条 外国人被取消永久居留资格的，五年内不得再次提出申请。

建议：需要细化，因违法犯罪，危害中国国家安全和利益的，弄虚作假，被驱逐出境等原因被取消的，永远不能再次申请。

    综上，在配合经济大环境的变化和发展，通过对比可以看到相比2003年国务院批准实行的《外国人在中国永久居留审批管理办法》，此次的公示草案对部分条款进行了细化，对部分条款进行了放宽。笔者认为对于外国人永居权资格的审核应当严格实行定额配置，由中央每年统一调整，宜精不宜多。获得永居权资格的外国人在享受的各类社会保障、服务待遇时应当不高于本国国民待遇，并应当遵从中国计划生育等相关国家及地方政策。通过提高申请门槛，严格审查程序，增加引进杰出人才标准的含金量和公正性，应当作为此次管理条例修改的亮点进行突出。