国际关注突发公共卫生事件（PHEIC） 应急机制管理法律分析及应对

Author：杨荣宽 | 2020.02.18

公共卫生安全就是通过预见性和反应性行动最大限度地确保人群免受突发公共卫生事件的威胁。全球公共卫生安全进一步扩大了人群的范围，即指尽可能减少突发公共卫生事件对全球范围内人群健康的威胁而采取的行动。[1]1月31日，世界卫生组织（WHO）将新型冠状病毒宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”（Public HealthEmergency of International Concern，简称PHEIC）。PHEIC系WHO可发出的最高级别的警报。

公共卫生是所有其他安全形式的基本信条[2]，正如大卫·费德勒( DavidP.Fidler) 所言, “卫生关切、利益和承诺，已深嵌于外交政策努力之中, 全球卫生不可能在世界事务中回归到低政治的外层边缘[3]，事实上，全球卫生问题越来越与美国的经济、外交政策和战略目标纠结在一起[4]。“在传染病的语境下, 世界上没有一个地方我们距之遥远, 没有一个人我们与之毫无瓜葛[5]。2006年02月26日，我国发布了《国家突发公共卫生事件应急预案》，该预案宏观指导原则性明显，细节规范不足，加之预案的实操性和时效性没有迭代升级，特别时没有充分考虑到交通网络辐射性、季节/节庆高发易感性、地域人群流动特殊性、区域公共资源平衡性、社会动员力量主体性等诸多需要应对的复杂因素和时代变量，使本次危机未能及时地向社会公布疫情，致使错失控制疫情蔓延的最佳时机，并造成不必要的社会恐慌，扩大了危机的负面影响。区域地方卫生医疗资源有限且入院手续太过繁琐，造成大量病人无法及时入住，公交车和大巴车负责组织转运大批病人，缺乏专业人员组织、对接[6]。传染病医学从来就不是一般的医学，它是公共政策医学，它关系到公共治理的权利和规律。其取得进步的前提并非医学取得进步，而是公共政策和公共管理取得进步。

一应急机制管理存在问题

1、卫生保健服务和卫生医疗资源条块分割，应急联动机制不健全缺乏统一和完善的应急指挥平台。

政府各部门、卫生系统之间不能整合有效资源，难以形成从中央到地方突发事件的卫生疫情共享机制、医疗救助和卫生监控的信息传达机制，及时有效采取先进性手段和医疗技术做出最佳卫生预案和最快应对措施。[7]即使在同一个城市,不同医院隶属于不同的上级部门，致使卫生医疗政出多门，职能交叉，效率不高。显而易见，PHEIC处理和应对涉及众多部门和领域，各级政府、卫生行政部门、医疗机构、疾控制中心、交运部门、教育、宣传、交警、监执等协作与配合，是一跨部门的社会系统工程。 

2、地方政府及各级卫生行政部门和医疗卫生机构对疫情的严重性认识不足，公共卫生系统存在着明显的缺陷，应急决策在一定时间内处于被动状态。公共卫生应急专业人员综合素质亟待提高。社会信任有待加强。

公共卫生危机是一严重威胁社会系统基本机构和基本价值规范的事件，应急决策必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出。[8]危机管理需要包括危机事件的全流程管理，具体体现在预备（readiness）、反应（response）与恢复（recovery），管理者对危机类型及影响的分析有利于更好地处理危机。[9]危机管理覆盖对危机的预警、防范、化解和善后的全过程。社会信任本质上是指公众对他人善良所抱有的信念或健康的心理特质，高度的社会信任则意味着资源的转移[10]。

 3、突发公共卫生事件监测预警平台急待迭代。

《预案》第6.1.1条规定：“信息系统。国家建立突发公共卫生事件应急决策指挥系统的信息、技术平台，承担突发公共卫生事件及相关信息收集、处理、分析、发布和传递等工作，采取分级负责的方式进行实施。要在充分利用现有资源的基础上建设医疗救治信息网络，实现卫生行政部门、医疗救治机构与疾病预防控制机构之间的信息共享。”但本次疫情现实是，基层监测预警严重缺位、监测辨识能力和处理水平急待提高，监测盲点和信息报告不准确等现象急需转变。现行卫生网络监测平台尚未覆盖和辐射所有区县基层，现行预警方法和监测手段无法保证应急信息传递的有效性，信息调研、收集、毒源深度监测，功能并不健全。 

4、突发公共卫生监督与评估机制不完善。

忽视事前、事中环节的监督与评估，难以还原和恢复事件处理的全过程，找出事件问题的深层次原因和隐患，客观性和及时性的进行事件总结和反馈[11]。PHEIC通常具有突发和快速传播的特点，会对公众的社会心理产生冲击，在信息透明度不够的情况下，对社会公众而言，其最大危害在于日常生活秩序遭到破坏而带来社会心理的脆弱、创伤和心理疾病的发生。 

5、药品、应急物资监测、调配平台有待提高。

我国药品不良反应监测体系和预警系统起步较晚，国内新药研究投较低，临床上大量依赖于进口药品，很多新药均是国外首先研制上市，很多年后国内才上市，在新药研究领域缺少第一手材料和数据，根本无法判断药品不良反应机理,更遑论准确预知。循证医学（Evidence-basedmedicine）以证据为本，一种药对某种疾病是否有效，理论、医书、权威均非标准，惟有证据为准，即经过现代统计科学严格检验过的证据，诸如随机对照试验和双盲实验检验过的证据。在不同的地区、不同的医院, 药品不良反应监测体系的完善程度和工作的开展程度差异性明显。药害事件的信息发布、责任追究、补偿救济、控制等方面均有欠缺，政府职能缺位，通过建立高效灵敏的指挥系统，完善稽查执法一体化体系，优化配置现有执法资源，实现药品监管由静态到动态的转变，由单一到综合的转变，由被动到主动的转变，由平面式到立体式的转变，切实提升监管层次，增强监管力度，凡事预则立，不预则废。[12]

疫情应急物资调配应优先发挥已存在的生产商和供应渠道之力量，确保物资供应，无论口罩抑或防护服，医疗物资的采购和销售渠道在平时均是存在的，疫情时期完全可以继续利用，发挥更大优势，而非加急新建一套统一接受、统一分配的体系。中石化、富士康、三枪内衣和水星家纺，原本与口罩和防护服不搭边的企业，现在都变成了口罩和防护服的厂商。同时，一大批现成口罩和防护服生产企业，强制不许生产。物流方面，湖北红十字会的低效，已经是全国有目共睹。而交给专业的医疗用品物流企业九州通之后，很快就得到了解决。原因在于现代物流是一高度复杂、专业的体系，各个环节的数据统计、入库流程、匹配运输和环节管理都得由专业人士才能保障效率。专业的人做专业的事，效率才是最高的。

 6、公共卫生应急管理人才流失严重、队伍建设滞后。

PHEIC需要包括组织制度、人才储备、教育培养、资金投入、信息资源、社会动员等多方面的保障。世界各国都在不断强化对于突发卫生事件的重视与预防，加大对公共卫生建设的投入已成为世界各国的共识[13]。公共卫生管理本质上必须通过病人这一载体表现出来，而医疗的根本目的在于救人。

二初步建议

1、建立应急统一指挥平台，将公共卫生上升到公共安全高度。

从经济学角度来看，公共卫生属于公共产品。便捷的交通系统、频繁的人口流动极大地增加了传染性疾病传播的机会。疫情可以轻易且迅速地越过主权国家的地理边界，扩散到世界各地。不断爆发的公共卫生安全危机将全球卫生这一非传统安全问题推上国际社会和各个国家的主要议程。[14]公共卫生问题已经变成国际社会的政治和安全问题。全球化浪潮下，任何地处偏远乡村的传染病都可能在36小时之内入侵主要城市[15]。美国国家安全委员会( NSC) 是美国国家安全与危机管理的最高决策机构。其决策过程分为三个层次级。[16]即最高级, 由总统主持国家安全委员会会议，参加者为国家安全委员会的主要成员；总统是国家安全委员会主席和三军统帅，有权处理掌握所有外交、国防军事，对危机具有顶级处理权；部长级，由国家安全事务助理主持会议，主要负责审查协调和监督国家安全政策及其执行情况；副部长级，由国家安全事务副助理主持会议，负责审查和监督国家安全委员会部际间的协调工作，对危机管理提出对策建议。

应急管理应对机制，即采取一系列必要措施防范，化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会和谐健康发展。[17]其必须由统一的指挥平台，根据疫情实际进行级别管理，从“民族安全”的角度，将“公共卫生”优先排序的防范思路，结合特殊国情，考量是否需要将“PHEIC”列入影响国家安全的最高排序，并加大应急投入。美国是向卫生投入资金最多的国家，其投入资金与其他所有OECD国家政府的总投入比重不相上下。[18]
2、充分发挥社会力量的广泛参与和支持，完成信任修复。

由于公共危机通常具有社会属性，危机事件中的信任违背行为所释放的消极公众情绪会被进一步放大，使社会信任受损，导致公共危机进一步发酵。社会性越高的危机对公众心理的影响便越大，甚至会破坏原有的社会结构。[19]疫情涉事责任方的危机回应质量对公众情绪存在直接影响，若不以真诚和耐心的解释作为回应的前提，涉事责任方很难注意到公众的道德关切，一旦公众察觉出危机回应中的态度敷衍与责任推脱，就会对被信任方更加反感，进而加剧信任违背的消极影响。因此本次疫情应通过适当的回应行为以修复社会信任，积极推动相关政府部门培养专业的危机公关人才，从而具备实事求是且平和稳定的危机回应能力。[20]公共卫生应急管理体系的完善和健全需要不断吸引社会资源的支持和配合，吸纳社会资金和物资投入，共同应对卫生应急工作。
3、加强公共卫生领域信息传递。

由独立的专业人士组成疾病防控中心自主发布疫情消息，政府配合实施防控政策，已经成为发达国家疫情防控的惯例和共识机制。利用新闻发言人制度向外界提供权威信息，建立任务报告和评价系统，并保证在第一时间内将公共卫生突发事件通知媒体和公众。[21]PHEIC决策与管理，既需要卫生系统内部的信息，又需要从社会大系统的相互联系中发现和解决问题。处理突发公共卫生事件，必须建立及时、有效的卫生信息传递渠道和应急机制。PHEIC由于涉及公众的生命安全与身体健康，公众对此类公共危机的关注度相对较高，即使网络舆论在事件发生后得到了及时的过滤，但不同的信息经过不同人员的口述加工与传递，难免产生谣言，谣言具有故事性且更容易博人关注，会加剧公众对危险和威胁的体验。政府作为PHEIC中最完整信息的掌握者，有能力也有资格辨别危机事件相关信息的准确性，加强力度从源头杜绝歪曲事实的信息。[22]
4、加强教育和培训。

动员各相关领域专家广泛参与到系统中来，开展应对公共卫生突发事件的相关培训，同时将教育、培训融人各领域中。指导救治，统一临床诊断标准。防控与隔离，集中收治与定点医院相结合，在缺乏有效药物和人群普遍易感的新的疫情暴发时，及时有效隔离病人和加强医务人员的防护、控制医院感染的发生，是切断传播的最佳手段。加强对医务人员、学生、孕产妇等特殊人群的防护，加强交通工具、公共场所和食品、消毒产品生产经营单位的管理，充分重视广大农村地区防控工作。保证疑似病人不流失、及时得到住院治疗和观察。
5、资金以及应急物资之高效管理。

要从资金、物资方面入手优化制定的应急保障体系，在合理细化保障体系内容过程中将其落实到不同工作岗位上，根据应急预案制定要求，合理拓宽融资渠道的同时落实物资储备工作。

三结论

以商品、资本、技术、劳务和信息等在全球范围内自由流动为主要特征的经济全球化进程使得整个世界变成了地球村，国家与国家之间，人与人之间的距离越来越小，其联系越来越紧密，相互依存度空前提高。[23]

法律是公共行政管理的最高准则。PHEIC不是一系列事件按照线性的时间顺序先后发生，一切行政行为必须遵守合法性原则，是指行政行为实体和程序均须依据法律、符合法律。及时完善有关法律法规，依法管理，是及时控制疫情扩散和蔓延的基本保障。人类社会是一个不断认识自然、改造自然的历史过程，各种法律法规及制度是在不断适时应运而生的，其深远意义更在于今后，其使我们对可能出现的重大问题做出充分的估计，同时也为建立一整套较为有效的防范和干预系统奠定了基础、积累了经验。[24]

附件一：新型冠状病毒疫情防控法律法规汇编